מאסר חייבי מזונות: פגיעה בזכויות אדם

מאסר חייבי מזונות, מהווה פגיעה בזכויות אדם בהתאם לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (ICCPR), האוסרת על מאסר בגלל חובות, עקב חוסר יכולת כלכלית, בהתאם לדו״ח השנתי על פעילות רשות האכיפה והגבייה לשנת 2024, בשנה מוצאות כ-4,000 פקודות מאסר בגין חוב מזונות, רובן כנגד אבות חסרי אמצעים, תוך ניצול רשמי הוצאה לפועל את הפטור מחקירת יכולת – מרביתם כצעד ענישתי המנוגד לתכלית סעיף 74 לחוק ההוצאה לפועל, המגדיר מאסר כאמצעי גבייה בלבד ולא כסנקציה פלילית, סוגיית מאסר חייבי מזונות בישראל מעוררת שאלות משפטיות ואתיות מורכבות, סמכות רשם ההוצאה לפועל הפכה לכלי ענישה במקום אמצעי גביה, מדובר בליבת זכויות האדם ולמהות ההליך האזרחי במדינה דמוקרטית, הטיעונים המשפטיים והערכיים התומכים בביטול פרקטיקה זו, תוך התייחסות למחויבויותיה הבינלאומיות של מדינת ישראל ולשיקולי טובת הילד..

המסגרת המשפטית הקיימת

ריצוי תקופת המאסר אינו מוחק את החוב, המאסר הוא סנקציה על אי הציות, לא תחליף לתשלום. חייב שריצה עשרות ימי מאסר על חוב מזונות, ייצא מהכלא כשהחוב המקורי עדיין קיים, ואף צבר ריבית והצמדה במהלך תקופת המאסר. אם ימשיך להשתמט מתשלום, הזוכה יוכל לבקש צו מאסר נוסף. המאסר הוא מנגנון לחץ, לא פתרון לחוב עצמו.

האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (ICCPR) אוסרת באופן מפורש על מאסר בשל חוב, בסעיף 11 לאמנה נקבע: "לא ייאסר אדם רק בשל חוסר יכולתו לקיים התחייבות חוזית", מדינת ישראל אשררה את האמנה בשנת 1991. לאורך השנים, ובעקבות פסיקות בג"ץ (כגון חוסר החוקתיות של מאסר חייבים אוטומטי), חלו שינויים דרמטיים בחוק ההוצאה לפועל.

ביטול מאסר חייבים רגיל: ככלל, במדינת ישראל בוטל לחלוטין מנגנון מאסר החייבים עבור חובות כספיים רגילים (חובות אזרחיים וחוזיים).

החרגה לחוב מזונות: החריג המרכזי שנותר בחוק הוא חוב מזונות. מאחר שמדובר בחובה חיונית לקיום, בית המשפט רשאי להורות על מאסר של חייב מזונות, אך גם זאת רק לאחר בדיקה קפדנית של יכולתו הכלכלית ורק אם הוכח שהוא מתחמק באופן אקטיבי מהתשלום

החקיקה הישראלית מאפשרת כיום מאסר חייבי מזונות מכוח סעיף 74 לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967. זהו אחד המקרים היחידים בהם החוק מתיר מאסר בגין חוב אזרחי, חריג המעיד על הבעייתיות הטמונה בהסדר זה.

המחוקק ביקש ליצור כלי אכיפה אפקטיבי לגביית מזונות, אולם בפועל נוצר מנגנון הפוגע בזכויות יסוד ומייצר תוצאות הפוכות מהמטרה המקורית.

אכיפה ולא ענישה: הליך גבייה הוא לא הליך ענישתי, ותכליתו היא "לממש את פסק-דינו של בית המשפט על ידי ירידה לנכסי החייב, ולא על ידי ירידה לחייו של החייב". לפיכך, מטרתה של פעולת הגבייה היא לתמרץ חייב בעל יכולת ואמצעים לשלם את החוב. לכל היותר, על פעולת הגבייה להיות אמצעי כפייה על חייב בעל יכולת המשתמט מתשלום לשלם את החוב. פעולת הגבייה לא יכולה להיות, וגם לא ראוי שתהיה, אמצעי ענישה בידי הנושה נגד חייבים מחוסרי אמצעים המצויים בעוני, או אמצעי שיכפה על החייב לגייס כספים מעבר ליכולתו.

הליכי גבייה מידתיים: באיזון שבין זכויות היסוד של הנושה וזכויות היסוד של בעל החוב, חובה על הרשות, לרבות מערך ההוצאה לפועל, לפעול בצורה הדרגתית – מן הקל אל הכבד – ולנקוט באמצעי הגבייה שפוגע בזכויות החייב במידה הפחותה ביותר האפשרית. בכלל זה, על אמצעי הגבייה שננקט להיות מידתי וסביר ביחס לגובה החוב.

הדין הדתי לענין גביית מזונות

בהלכה היהודית ובמסורת היהודית קיים עיקרון בסיסי של התחשבות בחייבים והגנה על מי שאין לו יכולת כלכלית לשלם את חובותיו המקור העיקרי לכך נמצא בספר שמות פרק כב פסוק כד שם נאמר "אם כסף תלווה את עמי את העני עמך לא תהיה לו כנושה" מפסוק זה למדו חכמינו שיש להתחשב ביכולת התשלום של החייב ולא להפעיל עליו לחץ כאשר אין ביכולתו לשלם.

הרמבם במשנה תורה בהלכות מלווה ולווה פרק א הלכה ז מדגיש את האיסור על הנושה להיות תובעני כלפי החייב כאשר ידוע שאין לו יכולת לשלם וקובע שאסור אפילו להיראות בפניו ולהבהילו.

בשולחן ערוך חושן משפט סימן צז מובא דין "אין נפרעין מן המסדר" המגן על צרכיו הבסיסיים של החייב ומונע את האפשרות לקחת ממנו את מזונו לחודש בגדיו הבסיסיים כלי מיטה וכלי אומנות הדרושים לפרנסתו.

אמנם קיים עיקרון הלכתי של "פריעת בעל חוב מצווה" המופיע במסכת כתובות דף פו המחייב אדם לשלם את חובותיו אך חיוב זה מותנה ביכולת התשלום המעשית של החייב.

בהקשר של חוב מזונות למרות היותו חוב בעל מעמד מיוחד עדיין חלים העקרונות ההלכתיים של התחשבות ביכולת הכלכלית והכלל של "אין אדם מתחייב בדבר שאין לו קצבה" ההלכה מציעה פתרונות מעשיים כמו פריסת תשלומים הסדרי חוב המותאמים ליכולת החייב ודרכים לשיקום כלכלי המטרה היא למצוא את האיזון הנכון בין החובה המוסרית והמשפטית לשלם מזונות לילדים לבין ההכרה במגבלות היכולת הכלכלית והצורך לשמור על כבודו וצרכיו הבסיסיים של החייב.

מחקר אגף לתכנון ומדיניות ברשות האכיפה והגבייה

במסגרת המחקר שנערך על ידי רפי גולן, סטטיסטיקאי באגף לתכנון ומדיניות ברשות האכיפה והגבייה, בוצע מדגם, אוכלוסיית המדגם הינה תיקי מזונות בהוצאה לפועל, שהתקיימו בהם דיונים בצווי מאסר במעמד החייב בתיק, והפרוטוקולים בתיקים אלו שימשו ליצירת בסיס נתונים הרלוונטי. המדגם כלל בתוכו 171 פרוטוקולים בדיונים, שהתקיימו ברבעון הראשון של שנת 2019 מתוך 490 דיונים אשר התקיימו  – רוב החייבים (64%) לאחר הדיון לא מצליחים לשלם באופן שוטף את דמי המזונות (דבר שגורר ריבוי של צווי מאסר לחייב). שני הנתונים האלה מעידים שצווי המאסר יעילים חלקית במעמד דיון המעצר, ואילו בטווח הארוך החייבים לא משלמים באופן שוטף את דמי המזונות.

מהנתונים ( גרף :5 מדוע החייב לא משלם מזונות) ניתן לראות כי מרבית החייבים טוענים כי הם אינם משלמים חוב המזונות בתיק ההוצאה לפועל בשל הכנסה נמוכה, כלומר החייבים עובדים, אולם, לטענתם השכר אינו מספק ולכן הם לא מצליחים לשלם את המזונות. בנוסף עולה מהלוח כי לדברי החייבים אבטלה וכן בעיות בריאותיות ו\או נפשיות אינה מאפשרת להם לשלם את דמי המזונות. חלק מהחייבים מעידים כי אינם משלמים את דמי המזונות מכוון שהם לא רואים את הילדים והם סובלים לטענתם מניכור הורי. וחלקם טוענים כי חובות נוספים בהוצאה לפועל וכן הגבלות שמוטלות עליהם על ידי ההוצאה לפועל מקשות עליהם לשלם את החובות ו\או ליצור הכנסה גבוה יותר שתקל עליהם לשלם את חובותיהם. 7 חייבים טוענים שהם אסירים משוחררים ללא קשר לתיק המזונות דבר שמקשה עליהם לשלם את החובות ולכן הם זומנו לדיון בצו מאסר. לסיכום, ניתן לומר, שנושא התעסוקה ובריאות החייב הן הנפשית והן הפיזית( הם הסיבות השכיחות ביותר, על פי טענות החייבים, לאי תשלום חובותיו של החייב כלפי גרושתו וילדיו.

הפגיעה בזכויות אדם

מאסר חייבי מזונות מהווה פגיעה חמורה בזכויות יסוד המעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הזכות לחירות, שהיא מאבני היסוד של המשטר הדמוקרטי, נפגעת באופן ישיר ובלתי מידתי. פגיעה זו מתעצמת נוכח העובדה שמדובר בהליך אזרחי, כאשר המאסר משמש ככלי אכיפה ולא כעונש על עבירה פלילית.

הפגיעה בכבוד האדם באה לידי ביטוי במספר מישורים: ראשית, בעצם ההשפלה הכרוכה במאסר; שנית, בפגיעה ביכולת ההשתכרות והפרנסה של החייב; ושלישית, בהשלכות החברתיות והמשפחתיות הנלוות למאסר. פגיעות אלו אינן עומדות במבחני המידתיות הקבועים בפסקת ההגבלה, שכן קיימים אמצעים חלופיים פוגעניים פחות להשגת תכלית גביית החוב.

במסגרת בג"ץ 5304/92 בשנת 1993 קבע בית המשפט העליון כי אין להוציא פקודת מאסר לחייב בהוצאה לפועל מבלי לבדוק קודם את יכולתו הכלכלית וללא מתן הזדמנות להשמיע את טענותיו. בעקבות פסק הדין תוקן חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 15), ושופרו זכויות החייבים בישראל, אלא שחייבי מזונות הוחרגו מתיקון זה.

טובת הילד והקשר ההורי

אחת ההשלכות החמורות ביותר של מאסר חייבי מזונות היא הפגיעה בטובת הילד. האמנה הבינלאומית בדבר זכויות הילד, עליה חתומה ישראל, מדגישה את חשיבות הקשר הרציף בין הילד להוריו. מאסר ההורה החייב פוגע ביכולת לקיים קשר זה ומייצר נזק פסיכולוגי משמעותי לילד.

יתרה מזאת, המאסר מחמיר את המצב הכלכלי של המשפחה כולה. הורה במאסר אינו יכול להשתכר ולשלם מזונות, מה שמוביל להעמקת החוב ויצירת מעגל קסמים של מצוקה כלכלית.

כך נוצר פרדוקס בו האמצעי שנועד להבטיח את טובת הילד דרך אכיפת תשלום המזונות, מוביל בפועל לפגיעה קשה יותר בטובתו.

חריגה מסמכות והפיכת אכיפה לענישה

בעיה מהותית נוספת נעוצה בכך שכאשר מדובר בחוב שאינו בר-גבייה, המאסר חורג מתכליתו המקורית ככלי אכיפה והופך דה-פקטו לענישה.

רשם ההוצאה לפועל מוסמך לאכוף חיובים, אך אין לו סמכות להטיל עונשים – סמכות השמורה למערכת המשפט הפלילית.

השימוש במאסר במקרים בהם ברור שהחייב אינו מסוגל לשלם את החוב מהווה חריגה מסמכות ופגיעה בעקרונות היסוד של המשפט המנהלי.

הליך ההוצאה לפועל נעדר את ההגנות המהותיות הקיימות בהליך הפלילי, כגון זכות לייצוג משפטי, כללי ראיות מחמירים, נטל הוכחה מוגבר וחזקת החפות. כאשר הליך זה משמש בפועל להטלת עונשי מאסר, נוצרת פגיעה חמורה בזכויות דיוניות בסיסיות של החייב.

התחייבויות בינלאומיות

מדינת ישראל חתומה על שורה של אמנות בינלאומיות המחייבות אותה להגן על זכויות אדם בסיסיות. האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות אוסרת במפורש על מאסר אדם רק בשל אי-יכולתו לעמוד בהתחייבות חוזית.

בנוסף, האמנה בדבר זכויות הילד מחייבת את המדינות החברות לפעול להבטחת הקשר בין הורים לילדיהם ולנקוט באמצעים מתאימים לגביית מזונות. מאסר חייבים מהווה הפרה של התחייבויות אלו.

חלופות אפקטיביות

קיימים אמצעים חלופיים אפקטיביים יותר לגביית חובות מזונות, שאינם כרוכים בפגיעה כה קשה בזכויות אדם.

בין אלה ניתן למנות עיקולי משכורת ונכסים, הגבלות בנקאיות והגבלת כרטיסי אשראי.

ברמה המערכתית, יש להרחיב את סמכויות המוסד לביטוח לאומי ולחזק את מנגנון הבטחת תשלום המזונות דרכו.

הביטוח הלאומי, כגוף ממלכתי האמון על הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה, הוא הגורם המתאים ביותר לטפל בסוגיה זו, תוך מתן סיוע כלכלי למשפחות במשבר ופיתוח תוכניות לשיקום כלכלי של חייבים.

סוף דבר

המשך מאסר חייבי מזונות במתווה הנוכחי מהווה פגיעה חמורה בזכויות אדם:

• תיקון מיידי של חוק ההוצאה לפועל וביטול סעיף 74 המאפשר מאסר חייבי מזונות.
• פיתוח והרחבה של מנגנוני גבייה חלופיים.
• הרחבת סמכויות המוסד לביטוח לאומי בתחום הבטחת תשלום המזונות והגדלת התקציב המוקצה לכך.
• יצירת מסלול שיקום כלכלי ייעודי לחייבי מזונות בשיתוף עם הביטוח הלאומי.
• הרחבת סמכויות ההוצאה לפועל בתחום העיקולים והגבלות כלכליות.

סיכום

מאסר חייבי מזונות הוא כלי אכיפה בלתי מידתי הפוגע בזכויות אדם בסיסיות, בטובת הילד, ובהתחייבויות הבינלאומיות של מדינת ישראל.

השימוש בו חורג מסמכויות רשם ההוצאה לפועל והופך בפועל לכלי ענישה במקום אמצעי אכיפה. קיימים פתרונות חלופיים אפקטיביים יותר להבטחת תשלום המזונות, תוך שמירה על כבוד האדם וטובת הילד.

נדרשת רפורמה מקיפה שתבטל את האפשרות למאסר חייבים ותאמץ פתרונות מתקדמים והומניים יותר, התואמים את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית המחויבת לשמירה על זכויות אדם.

פורסם על ידי: אבות למען צדק.