ביטול מאסר חייבי מזונות – נייר עמדה והצעת חוק

מאסר חייבי מזונות, מהווה פגיעה בזכויות אדם בהתאם לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (ICCPR), האוסרת על מאסר בגלל חובות, עקב חוסר יכולת כלכלית, מאסר חייבי מזונות: בהתאם לדו״ח השנתי על פעילות רשות האכיפה והגבייה לשנת 2024, בשנה מוצאות כ-4,000 פקודות מאסר בגין חוב מזונות, רובן כנגד אבות חסרי אמצעים, תוך ניצול רשמי הוצאה לפועל את הפטור מחקירת יכולת – מרביתם כצעד ענישתי המנוגד לתכלית סעיף 74 לחוק ההוצאה לפועל, המגדיר מאסר כאמצעי גבייה בלבד ולא כסנקציה פלילית, החקיקה הישראלית מאפשרת כיום מאסר חייבי מזונות מכוח סעיף 74 לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967. זהו אחד המקרים היחידים בהם החוק מתיר מאסר בגין חוב אזרחי, חריג המעיד על הבעייתיות הטמונה בהסדר זה.

מחקר אגף לתכנון ומדיניות ברשות האכיפה והגבייה

במסגרת המחקר שנערך על ידי רפי גולן, סטטיסטיקאי באגף לתכנון ומדיניות ברשות האכיפה והגבייה, בוצע מדגם, אוכלוסיית המדגם הינה תיקי מזונות בהוצאה לפועל, שהתקיימו בהם דיונים בצווי מאסר במעמד החייב בתיק, והפרוטוקולים בתיקים אלו שימשו ליצירת בסיס נתונים הרלוונטי. המדגם כלל בתוכו 171 פרוטוקולים בדיונים, שהתקיימו ברבעון הראשון של שנת 2019 מתוך 490 דיונים אשר התקיימו  – רוב החייבים (64%) לאחר הדיון לא מצליחים לשלם באופן שוטף את דמי המזונות (דבר שגורר ריבוי של צווי מאסר לחייב). שני הנתונים האלה מעידים שצווי המאסר יעילים חלקית במעמד דיון המעצר, ואילו בטווח הארוך החייבים לא משלמים באופן שוטף את דמי המזונות.

מהנתונים ( גרף :5 מדוע החייב לא משלם מזונות) ניתן לראות כי מרבית החייבים טוענים כי הם אינם משלמים חוב המזונות בתיק ההוצאה לפועל בשל הכנסה נמוכה, כלומר החייבים עובדים, אולם, לטענתם השכר אינו מספק ולכן הם לא מצליחים לשלם את המזונות. בנוסף עולה מהלוח כי לדברי החייבים אבטלה וכן בעיות בריאותיות ו\או נפשיות אינה מאפשרת להם לשלם את דמי המזונות. חלק מהחייבים מעידים כי אינם משלמים את דמי המזונות מכוון שהם לא רואים את הילדים והם סובלים לטענתם מניכור הורי. וחלקם טוענים כי חובות נוספים בהוצאה לפועל וכן הגבלות שמוטלות עליהם על ידי ההוצאה לפועל מקשות עליהם לשלם את החובות ו\או ליצור הכנסה גבוה יותר שתקל עליהם לשלם את חובותיהם. 7 חייבים טוענים שהם אסירים משוחררים ללא קשר לתיק המזונות דבר שמקשה עליהם לשלם את החובות ולכן הם זומנו לדיון בצו מאסר. לסיכום, ניתן לומר, שנושא התעסוקה ובריאות החייב הן הנפשית והן הפיזית( הם הסיבות השכיחות ביותר, על פי טענות החייבים, לאי תשלום חובותיו של החייב כלפי גרושתו וילדיו.

ריצוי תקופת המאסר אינו מוחק את החוב. המאסר הוא סנקציה על אי הציות, לא תחליף לתשלום. חייב שריצה 21 ימי מאסר על חוב מזונות, ייצא מהכלא כשהחוב המקורי עדיין קיים, ואף צבר ריבית והצמדה במהלך תקופת המאסר. אם ימשיך להשתמט מתשלום, הזוכה יוכל לבקש צו מאסר נוסף. המאסר הוא מנגנון לחץ, לא פתרון לחוב עצמו.

מדיניות משפטית

כבר בשנת 1997, התריע סגן נשיא בית המשפט העליון, השופט שלמה לוין, בפרשת רע"א 4445/96 בר-נוי נ' בר-נוי: "לא תמיד נקבע חיוב המזונות לפי יכולתו של החייב, ויש שהוא נקבע לפי צורכי הזכאים אפילו בשיעור הגבוה מיכולתו של החייב… ובמצבים כאלה אין כוחו של הנימוק הראשון להבחנה בין הסוגים השונים של צווי המאסר… יפה." והוא הוסיף: "במצבים בהם… פסיקת המזונות אינה מבוססת אך על יכולתו של החייב, לא תהיה קיימת לחייב עילה שבדין לפנות לבית-המשפט בתובענה לשנות את פסיקתו." כמעט שלושים שנה חלפו מאז אזהרה זו, והמערכת עדיין לא תיקנה את עצמה.

אם תשאלו את האזרח הישראלי הממוצע מה דעתו על מאסר חייבי מזונות, סביר להניח שתקבלו תשובה נחרצת: "מי שלא משלם לילדיו צריך לשבת בכלא". זו תגובה הנשענת על הנחה פשוטה לכאורה – אם לא נאיים על אבות במאסר, הם פשוט לא ישלמו. אבל מה קורה כשבוחנים את הנחה זו מול הנתונים?

מה קורה כשמסתכלים על המציאות הכלכלית ולא רק על התחושה המוסרית? התשובה מפתיעה ומטרידה בעת ובעיעה אחת: המאסר לא רק שלא עוזר – הוא מזיק באופן פעיל לאותם ילדים שאמור להגן עליהם.

בשנת 2013, עבר התיקון לחוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 29), תיקון מס' 29 לחוק ההוצאה לפועל משנת 2008 כלל הוראת שעה לפיה בתום שנתיים מיום כניסת התיקון לתוקף, תבוטל אפשרות מאסר החייבים ככלי גבייה אזרחית לתקופה של שנתיים (למעט במקרים של חוב מזונות), ןמעשה, מדינת ישראל עשתה ישראל צעד משמעותי כשביטלה את האפשרות למאסר אנשים בגין חובות אזרחיים רגילים. זה היה תיקון מבורך שהכיר בעובדה שלכלוא אדם בגלל שהוא חייב כסף זה לא רק לא מוסרי – זה גם לא עובד. אבל המחוקק הישראלי, החליט להשאיר חריג אחד: חוב מזונות. כביכול, זה "שונה". כביכול, כאן המאסר הוא לגיטימי והכרחי. והנה, כמעט חמישה עשר שנים אחרי אותו תיקון, אנחנו יכולים לבחון את ההשערה הזו. והתשובה ברורה: זו טעות.

הבעיה מתחילה הרבה לפני שאב מגיע לתא המעצר. היא מתחילה ברגע שבית המשפט או בית הדין הרבני פוסק לו תשלום מזונות. בישראל, למרות תיקוני חוק ולמרות פסיקות של בית המשפט העליון, עדיין קיים פער מהותי בין החיובים שנקבעים לבין היכולת הכלכלית המוכחת של האב.

המושג "פוטנציאל השתכרות" הפך למעין קסם משפטי שמאפשר לבית המשפט או בית הדין הרבני לקבוע חיובים מנותקים מהמציאות. שופט/ דיין יכול להחליט שאדם "יכול להרוויח" עשרת אלפים שקל, גם אם במציאות הוא מרוויח מחצית מכך. גם אם אין לו השכלה מתאימה, גם אם השוק לא מציע לו עבודה כזו, גם אם הוא מבוגר או חולה או פשוט לא מצליח.

בית המשפט פוסק על בסיס תיאוריה, והאב צריך לחיות על בסיס מציאות. וכך נוצר מה שאפשר לכנות "חוב מבני" – חוב שלא נוצר בגלל שהחייב בחר שלא לשלם, אלא חוב שנוצר בגלל שהמערכת קבעה חיוב בלתי אפשרי מלכתחילה.

וכאן מתחילה הבעיה המשפטית החמורה באמת. המחוקק הישראלי נתן בידי רשם ההוצאה לפועל הרשאה חוקית להשתמש במאסר לצורך גבייה, ולצורך גבייה בלבד – לא לצורך ענישה. זהו הבדל קריטי שרבים מתעלמים ממנו.

מאסר לצורך גבייה הוא כלי שמטרתו לגרום לחייב לשלם חוב שיש לו את היכולת לפרוע אותו. הרציונל הוא פשוט: אם יש לך כסף ואתה מסרב לשלם, האיום על חירותך אמור לשכנע אותך לפתוח את הארנק.

אבל מה קורה כאשר רשם שולח אדם לכלא תוך ידיעה ברורה שאין לו יכולת לשלם? באותו רגע, המאסר הופך מכלי גבייה לכלי ענישה טהור – ענישה על מצב של מצוקה כלכלית, ענישה שסותרת את כוונת המחוקק ואת החוק עצמו.

זוהי לא רק בעיה של יישום לקוי. זוהי בעיה מבנית חמורה בהליך עצמו. כאשר אוסרים אדם בהליך פלילי רגיל, ישנם מנגנוני הגנה בסיסיים: זכות להליך הוגן, זכות לייצוג משפטי אפקטיבי, נטל הוכחה על המדינה מעבר לספק סביר, זכות לערעור אוטומטית, ודרישה להוכיח אשמה מוסרית – מנס ריאה, כוונה פלילית.

אבל במאסר חייבי מזונות? אין דבר מכל אלה. זהו הליך מנהלי מזורז שבו רשם, יכול לשלול את חירותו של אדם ללא הליך משפטי כחוק. אין חובת הוכחה של יכולת תשלום. אין נטל על המדינה להוכיח זדון או כוונה להתחמק. החייב צריך להוכיח את חוסר יכולתו, והנטל כולו עליו – ההיפך הגמור מהעקרונות היסודיים של המשפט הפלילי במסגרתו נוטלים חירותו של אדם.

התוצאה של עיוות זה היא שאנשים נכלאים לא בגלל שהם פושעים, אלא בגלל שהם במצוקה כלכלית. הם נענשים לא על מעשה פלילי שביצעו, אלא על מצב כלכלי שלא תמיד יכולים לשנות. וזה לא רק בעיה מוסרית – זו בעיה משפטית שמפרה את חוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע שאין לפגוע בחירות אדם אלא לתכלית ראויה ובאמצעים פרופורציונליים.

איזו תכלית ראויה יש בכליאת אדם שאין לו כסף? איזו פרופורציה יש במאסר שלא מביא לגבייה אלא רק לענישה?

ועכשיו בואו נחשוב על הלוגיקה של המאסר במצב כזה. אב שלא יכול לשלם כי אין לו נכלא.

הוא מפוטר מעבודתו.

עכשיו באמת אין לו הכנסה.

החוב תופח.

כשהוא משתחרר,

הוא מגלה שיש עליו תיק חוב אזרחי,

שהחוב גדול עוד יותר,

ושסיכוייו למצוא עבודה טובה קטנו משמעותית.

אז מה הוא עושה? הוא לא משלם.

לא כי הוא רע, אלא כי הוא לא יכול.

אז הוא נכלא שוב.

זה לא כלי אכיפה – זה מעגל עוני.

לפי דוח רשות האכיפה והגבייה משנת 2010, כשני שליש מהחייבים שנכלאו איבדו את מקום עבודתם תוך שלושה חודשים. המדינה, כביכול בשם הילדים, גודעת את הענף שעליו יושבת המשפחה כולה.

אבל אולי, תאמרו, זה מחיר שצריך לשלם. אולי המאסר הוא הרע הכרחי כי בלעדיו אנשים פשוט לא ישלמו. נכון, זו הטענה המרכזית של תומכי המצב הנוכחי. אז בואו נבדוק אותה מול הנתונים.

בשנת 2011, כשבוטל המאסר על חובות אזרחיים רגילים, היו כאלה שחזו קטסטרופה. הם אמרו שאנשים יפסיקו לשלם את החובות שלהם. מה קרה בפועל? ההיפך הגמור. שיעור הגבייה דווקא עלה – מ-37 אחוז ב-2010 לשיא של 48.5 אחוז ב-2012. כן, קראתם נכון: ביטול המאסר הוביל לשיפור בגבייה, לא להרעה.

הירידה בגבייה שחלה בשנים המאוחרות יותר, ל-38 אחוז, לא נבעה מהעדר המאסר. היא נבעה משינויים בירוקרטיים – העברת הגבייה לרשות האכיפה – ולמרות שכלי המאסר היה זמין ופעיל באותה תקופה, הוא לא מנע את הירידה. המסקנה ברורה: אין קשר חיובי בין איום המאסר לבין הצלחת הגבייה. התוצאות תלויות במבנה המערכת, לא באיום הפלילי.

אבל אולי ישראל, למרות הנתונים המקומיים, עדיין עושה את הדבר הנכון? אולי המאסר הוא כלי שכל העולם המתוקן משתמש בו? גם פה, המציאות היא בדיוק הפוכה. ישראל היא כמעט המדינה המערבית היחידה שעדיין משתמשת במאסר ככלי אכיפה ראשוני לגביית מזונות. צרפת ביטלה את זה עוד במאה ה-19. ארצות הברית, בריטניה וגרמניה עשו זאת בשנות השבעים של המאה הקודמת. מדינות סקנדינביה אף פעם לא השתמשו בזה מלכתחילה.

והשאלה המתבקשת היא: האם העובדה שישראל "קשוחה" יותר עם חייבים מובילה לגבייה טובה יותר? התשובה, שוב, שלילית באופן מובהק. ישראל, עם "שוט המאסר", נמצאת בתחתית הטבלה עם כ-38 אחוז גבייה בלבד. ארצות הברית, שעברה למערכת של ניכוי אוטומטי משכר, משיגה כ-65 אחוז גבייה. מדינות סקנדינביה, שבהן המדינה משלמת את המזונות ואז גובה מהאב באמצעים מנהליים, מגיעות לשיעורים של מעל 80 אחוז.

בואו נעצור לרגע ונבין את המשמעות של הנתונים האלה. מדינות שביטלו לחלוטין את המאסר מצליחות לגבות הרבה יותר כסף לילדים. הרבה יותר. זה לא עניין של אידיאולוגיה או של "רכות לב". זה עניין של יעילות טכנית. כשאתה מנכה משכר באופן אוטומטי, אתה מקבל כסף. כשאתה שולל חירות מאדם, אתה מקבל נקמה, אבל לא כסף. וכאן עלינו לשאול את עצמנו: מה באמת חשוב לנו? האם אנחנו רוצים להעניש אבות, או שאנחנו רוצים שילדים יקבלו מזונות?

הפתרון שאנחנו מציעים הוא לא מורכב. הוא פשוט דורש רצון פוליטי להתנתק מהאינסטינקט הנקמני ולאמץ גישה רציונלית. המסלול המומלץ הוא ביטול מוחלט של המאסר ומעבר למודל של גבייה אוטומטית. זה אומר שכל מעסיק יהיה מחויב לנכות עד 30 אחוז משכר החייב ולהעביר את הכסף ישירות למוסד לביטוח לאומי או לאם. זה כסף בטוח, יציב, שלא דורש הליכי הוצאה לפועל מסורבלים. במקביל, המוסד לביטוח לאומי יכנס לנעלי הזכאי – ישלם את המזונות המלאים לילדים, ויגבה את החוב מהאב באמצעים מנהליים: עיקולים, קיזוזים, הגבלות אזרחיות. הילדים מקבלים את הכסף באופן מיידי, ללא תלות בשיתוף הפעולה של האב, והמדינה דואגת לגבייה בדרכים שלא הורסות את יכולת ההשתכרות של החייב.

אם, מסיבות פוליטיות, לא ניתן כרגע לבטל את המאסר לחלוטין, אנחנו מציעים חלופה שנייה: צמצום דרסטי של השימוש בו. במסגרת זו, מאסר יהיה אפשרי רק במקרים קיצוניים של סרבנות מוכחת, ורק לאחר שהתקיימו שבעה תנאים מצטברים: חקירה כלכלית מקיפה על ידי רואה חשבון מוסמך, הוכחה פוזיטיבית להכנסה בפועל (לא "פוטנציאל"), הוכחת זדון בסירוב לשלם למרות יכולת, מיצוי כל הליכי הגבייה האחרים, הגבלת המאסר ל-10 ימים בשנה לכל היותר, זכות ערעור אוטומטית לערכאה משפטית, ואישור רשם מנומק שהמאסר הוא המוצא האחרון בהחלט. תנאים אלה יבטיחו שרק מי שבאמת יכול לשלם ומסרב בזדון יכלא, ולא אנשים שפשוט חיים במצוקה כלכלית ועוני.

יש להבין: המאסר הנוכחי אינו כלי גבייה. הוא כלי ענישה על עוני ומשבר כלכלי. כאשר בית משפט פוסק חיוב מנותק מהמציאות, וכאשר רשם הוצאה לפועל כולא אדם שלא יכול לעמוד בחיוב זה תוך ידיעה ברורה של חוסר היכולת, התוצאה היא לא צדק – היא אכזריות מוסדית. זו מערכת שפוגעת בזכויות אדם בסיסיות, מדרדרת אבות לעוני, משתמשת בענישה פלילית בהליך שאינו פלילי ושאין בו הגנות של הליך פלילי, וגרוע מכך – אינה משיגה את מטרתה. הילדים לא מקבלים יותר כסף. הם מקבלים פחות, כי אביהם מובטל וכלוא.

ישראל היא חברה באמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות משנת 1966. סעיף 11 בה קובע במפורש: "אין לכלוא אדם רק בשל חוסר יכולת לקיים התחייבות חוזית". חוב מזונות, בסופו של דבר, הוא התחייבות כספית. כאשר אנחנו כולאים אדם שלא יכול לשלם – לא שלא רוצה, אלא שלא יכול – אנחנו מפרים התחייבות בינלאומית זו. אנחנו גם מפרים את חוק היסוד שלנו, כבוד האדם וחירותו, הקובע שאין לפגוע בחירות אדם במאסר אלא לתכלית ראויה. איזו תכלית ראויה יש בכליאת אדם שאין לו כסף?

בסופו של דבר, זה עניין של בחירה לאומית. אנחנו יכולים להמשיך לדבוק במערכת פרימיטיבית שלא עובדת, מתוך אמונה מוטעית שאכזריות שווה ליעילות. או שאנחנו יכולים להצטרף למדינות המפותחות ולאמץ מערכת שבאמת עובדת – מערכת שמבוססת על ניכוי אוטומטי, על ביטחון סוציאלי, על כלים מנהליים חכמים. המחיר של המשך המדיניות הנוכחית הוא כבד: אלפי ילדים שלא מקבלים מזונות, אלפי אבות שנדחקים לעוני ומאבדים את הילדים, ומדינה שממשיכה להפר את ערכי היסוד שלה ואת ההתחייבויות הבינלאומיות שלה.

הנתונים מדברים בעד עצמם. העולם כבר הוכיח שיש דרך טובה יותר. השאלה היא רק אם יש לנו את האומץ לשנות, או שנמשיך להעדיף את תחושת הנקמה על פני רווחתם האמיתית של הילדים.

ביטול מאסר חייבי מזונות – נייר עמדה והצעת חוק – אבות למען צדק

פורסם על ידי: אבות למען צדק.